公園城市怎么建？看成都的破題“三板斧”

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近日，國家發改委、自然資源部、住建部聯合印發《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”），這意味著醞釀已久的公園城市建設正式進入實施階段。《總體方案》明確要求，到2035年，園中建城、城中有園、推窗見綠、出門見園的公園城市形態充分彰顯，生態空間與生產生活空間銜接融合，生態產品價值實現機制全面建立，綠色低碳循環的生產生活方式和城市建設運營模式全面形成，現代化城市治理體系成熟定型，人民普遍享有安居樂業的幸福美好生活，山水人城和諧相融的公園城市全面建成。

公園城市的示范建設為何要放在成都？

窗含西嶺干秋雪：成都安順廊橋和幺妹峰同框 圖片源自：紅星新聞

《總體方案》開篇即給出了答案：成都作為西部地區超大城市，生態本底良好、發展活力強勁，在公園城市建設方面開展了積極探索、形成了初步成果，具備進一步深化示范的堅實基礎和獨特優勢。

一片期待中，成都如何破題公園城市建設？

三條紅線

“三條控制紅線”是指生態保護紅線、永久基本農田、耕地保護紅線三條控制線。《總體方案》提到，要科學劃定耕地保護紅線和永久基本農田并將其作為最重要的剛性控制線，保護成都平原良田沃土，布局發展大地自然景觀。劃定落實生態保護紅線，合理確定自然保護地保護范圍及功能分區。

目前，四川省超過30%的幅員面積已經劃入生態保護紅線，成都市域生態保護紅線面積達1182.09平方公里，涵蓋了自然保護區、風景名勝區核心區、地質公園地質遺跡保護區、飲用水水源一級保護區等。其中，區（市）縣生態保護紅線面積排列前三的都江堰、彭州、大邑，紅線面積分別為344.30平方公里、314.52平方公里、271.03平方公里。我們熟悉的青城山、西嶺雪山、龍泉湖、天臺山等均在紅線范圍內。

在農業保障上，從2017年開始，成都市要求加強耕地保護，全面劃定并保護永久基本農田652.78萬畝，其中龍泉山西側增加劃定永久基本農田8.25萬畝，增加耕地保有量9.03萬畝。在實施土地綜合整理方面，改變當前中心城區實施力度偏弱的局面，中心城區和遠郊區均大力推動土地綜合整治和高標準農田建設，著力改善全域農業生產條件，共同創新實施農用地長期流轉試點，重點保障糧食生產功能區和重要農產品生產保護區內的現代農業項目發展空間。

今年，四川將嚴格把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，與地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。推行耕地保護“田長制”，推動建立省、市、縣、鄉、村“五級”網格化監管體系，形成耕地保護合力。在強化耕地保護源頭管控方面，四川將發揮規劃引領作用，合理布局生產、生活、生態空間，從嚴規劃修改調整的審查審批。嚴把用地審查關，千方百計避讓永久基本農田，不占或者盡量少占耕地，特別是優質耕地。嚴格執行各類土地使用標準，提升節約集約利用水平，從源頭上減少不合理的耕地占用。同時，嚴格耕地用途管制，分類明確耕地用途，嚴格管控耕地轉為林地、草地、園地等其他類型農用地以及農業設施建設用地，落實耕地年度“進出平衡”。并試點運用電子樁、二維碼等信息化手段加強監管。

人民城市

什么樣的城市才可以被稱為一座公園城市？城市公園與公園城市有何區別？“公園城市”并非只是建設更多公園、更多綠地。同濟大學副校長吳志強對公園城市作出解釋：“公”代表公共，強調公共交往功能；“園”代表生態，強調生態系統；“城”代表生活，強調人居與生活；“市”代表生產，強調產業經濟活動。簡言之為“一公三生”，也就是公共底板上的生態、生活和生產。以生態文明引領城市發展，以人民為中心，構筑山水林田湖城生命共同體，形成人、城、境、業高度和諧統一的大美城市形態的城市發展新模式。

人，依然是公園城市建設的重中之重。

《總體方案》提出加快推進農業轉移人口市民化，統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務均等化；推行綠色低碳生活方式，引導綠色出行，鼓勵綠色消費，大力發展綠色建筑。此外，圍繞養老托育、醫療、教育、住房等提出措施。還提出建設品質化現代社區，打造功能完善、業態齊全、居商和諧的一刻鐘便民生活圈。

中國城市規劃設計研究院原院長李曉江表示，空氣污染、交通擁堵、基礎設施和公共服務緊張、房價過度上漲等“大城市病”普遍存在于中國的城市之中，希望成都探索超大特大城市普遍存在的“大城市病”的治理，促進大城市健康發展的先行示范。

生態環境部環境規劃院生態環境政策與管理研究所所長葛察忠基于成都公園城市示范區實踐經驗，明確表示從“城市公園”到“公園城市”的轉變絕非文字順序的簡單變化：城市公園是滿足城市居民休閑需要，提供休息、游覽、鍛煉、交往，以及舉辦各種集體文化活動的場所，而公園城市作為全面體現新發展理念的城市發展高級形態，是將公園形態與城市空間有機融合，生產生活生態空間相宜，自然經濟社會文化相互融合的復合系統，是人城境業高度和諧統一的現代化城市。

總的來說，公園城市的內涵豐富，不僅重視城市發展的綠色生態底色，更強調多維發展目標的協調統一，是新時代下對綠色可持續城市發展理念的系統性升華。公園城市建設的邏輯起點是“人”，突出人本與公平公正。公園城市建設的重點在“園”，以生態保護、修復和建設為基本前提，構建全域覆蓋的公園體系和聯通城市內外的生態網絡，把自然引入城市，形成美麗公園城市形態。公園城市的作用靶點是“城”，引導城市發展從工業文明轉向生態文明，從經濟 GDP轉向綠色 GDP，以綠色低碳循環的現代化產業發展帶動城市高質量、可持續發展。

因地制宜

近年來，成都地區經濟、人口規?？焖僭鲩L。帶來的直接問題就是城市中心圈層國土開發強度猛增，工業用地不斷擠占生活、生態用地空間。2017年，成都正式啟動“東進”戰略，實現從“兩山夾一城”到“一山連兩翼”的城市格局之變。未來，根據《總體方案》，成都將依托龍門山、龍泉山“兩山”和岷江、沱江“兩水”生態骨架，推動龍泉山東翼加快發展，完善“一山連兩翼”空間總體布局，使城市成為“大公園”。

成都市公園城市建設管理局相關負責人此前接受媒體采訪時，展示了成都市公園城市的邏輯框架：錨定“一心兩翼三軸多中心”城市空間格局和“青山綠道藍網”城市生態格局，實施“五綠潤城”城市人居環境提升行動。

青山為底：主要以龍門山、龍泉山等自然山體構筑公園城市豎向景觀、立體畫卷，規劃布局望山視線通廊，實施“青山”修復行動，重點建設大熊貓國家公園打造生物多樣性保護示范區和龍泉山城市森林公園打造高品質城市綠心。2021年，修復龍門山大熊貓棲息地5萬畝、完成龍泉山增綠增景1.5萬畝，至2025年修復大熊貓棲息地30萬畝、完成龍泉山增綠增景25萬畝，努力讓“窗含西嶺千秋雪”成為常態。

在丹景臺，可俯瞰東進區域，三岔湖、空港新城、天府國際機場等盡收眼底  圖片源自：成都日報

綠道為軸：主要以天府綠道串聯城鄉社區、貫通公園林盤、鏈接江河水網，實施“綠道”建設行動，構建16930公里全球最長的天府綠道體系，2021年年底前建成各級綠道5000公里，至2025年突破10000公里，實現路線成網、功能成勢。目前，正重點推進綠道體系中的環城生態公園和錦江公園建設。2021年年底前環城生態公園已全面貫通100公里一級綠道，串聯桂溪生態公園、青龍湖等16個重要節點，基本實現筑景成勢。

江河為脈：主要以河湖水系為基礎、岸線綠地為關鍵、濱水空間為核心，實施“藍網”建設行動，統籌推動自然生態保護、人居環境改善、多元業態融合，構建“一核一環、三江九帶、三級四類”天府藍網格局。

五綠潤城：建設龍泉山城市森林公園，打造城市“綠心”；建設大熊貓國家公園，打造生態“綠肺”；建設天府綠道體系，打造城市“綠脈”；建設錦城公園，打造超級“綠環”；建設錦江公園，打造精品“綠軸”。

同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系教授、博士生導師吳承照指出，因地制宜、因城而異是成都公園城市建設的一個重要經驗。老城區、新城區和新的開發區怎樣跟自然系統實現有機融合？一區一策。老城區是老城區的對策，新城區是新城區的辦法，新的開發區是新的開發區的生態理念，不是一刀切。“我認為成都公園城市建設這四年的一個非常重要的理論成果，就是生動地闡釋了習近平總書記關于公園城市與生態價值的關系論述，它為國際上基于自然的解決方案提供了一個中國的樣本，在今天氣候變化、生態危機的國際背景下，成都用世界的語言闡述了中國的城市經驗，是城市生態文明一個生動的教材，是綠色高質量發展模式一個新型的示范區。”

從張儀筑城“立基高亢”到李冰治水“道法自然”，成都歷來是一個善治之城。至2021年，成都常住人口超過2100萬、地區生產總值近2萬億。2300多年的建城史，孕育了這座城市開放包容、開拓進取的精神，也將在新時代滋養出山水人城和諧相融的新實踐。

（中國發展改革報社 唐雅麗 宋璟 綜合報道 ）

參考資料：

1.《公園城市 人民城市的成都實踐》，成都發布

2.《成都謀篇公園城市建設 明確3個定位，推進“一山連兩翼”布局》，中國環境報

3.《從“兩山夾一城”到“一山連兩翼”——依依東望，一座城市的考量》，四川日報

4.《國務院批復同意，國家發改委等三部委聯合印發 成都建設公園城市示范區總體方案公布 為超特大城市轉型發展探路》，21世紀經濟報道